生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的重要制度抓手。近日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，為各地探索和推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償指明了方向。
 

　　一、系統(tǒng)梳理生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼哐葸M(jìn)與內(nèi)在邏輯
 

　　回顧我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度發(fā)展脈絡(luò)，生態(tài)綜合補(bǔ)償經(jīng)歷了從“兜底保障”到“局部試點(diǎn)”再到“系統(tǒng)集成”發(fā)展路徑。
 

　　2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出“結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為生態(tài)保護(hù)人員”。通過生態(tài)綜合補(bǔ)償，既解決極端貧困人口的生計(jì)問題，又可充實(shí)一線管護(hù)力量，核心關(guān)鍵詞是“保基本、兜底線”。
 

　　2019年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，在藏區(qū)以及贛閩黔瓊等10省份選取50個(gè)縣開展試點(diǎn)，重點(diǎn)探索如何提高生態(tài)補(bǔ)償資金的“整體效益”，解決單向補(bǔ)償帶來的政策碎片化問題，試點(diǎn)探索至今取得積極成效，已從局部試驗(yàn)走向全面推廣，至目前，試點(diǎn)工作已全面完成。
 

　　2021年9月，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》提出“圍繞國(guó)家生態(tài)安全重點(diǎn)，健全綜合補(bǔ)償制度”。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在健全生態(tài)環(huán)境治理體系章節(jié)明確提出“推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償”。2026年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出：“完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和森林、草原等重要生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償政策，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以流域?yàn)橹攸c(diǎn)深入開展橫向補(bǔ)償，發(fā)展市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，探索生態(tài)綜合補(bǔ)償。”
 

　　2026年5月，《方案》印發(fā)，提出“完善與生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)相匹配的生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，提升財(cái)政縱向補(bǔ)償精準(zhǔn)性、增強(qiáng)地區(qū)間橫向補(bǔ)償協(xié)同性，拓展市場(chǎng)化補(bǔ)償渠道，強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)，推動(dòng)重要生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮多元功能”，可以說，生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)囊髮⒇灤┯谪?cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)娜^程，要充分發(fā)揮生態(tài)綜合補(bǔ)償在增強(qiáng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展能力方面的重要作用，核心關(guān)鍵詞是“抓統(tǒng)籌、促協(xié)同”。
 

　　二、準(zhǔn)確把握生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵要義與價(jià)值定位
 

　　根據(jù)《方案》，生態(tài)綜合補(bǔ)償是統(tǒng)籌運(yùn)用各類生態(tài)補(bǔ)償政策加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、激發(fā)生態(tài)保護(hù)主體內(nèi)生動(dòng)力的有效方式。正確理解生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)?ldquo;綜合”，是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，“綜合”不是資金發(fā)放方式的簡(jiǎn)單整合，而是涵蓋目標(biāo)、資金、方式三個(gè)維度的復(fù)雜系統(tǒng)工程。
 

　　(一)補(bǔ)償目標(biāo)的綜合，旨在解決權(quán)責(zé)利的區(qū)域均衡
 

　　縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償側(cè)重于提升重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給能力、筑牢國(guó)家生態(tài)安全底線，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則聚焦于解決流域上下游及區(qū)域間的權(quán)責(zé)利對(duì)等問題、促進(jìn)發(fā)展成果惠益共享。推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，核心在于打破縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償在目標(biāo)指向、資金渠道、管理運(yùn)行上的堵點(diǎn)，推動(dòng)縱向“保底線、供產(chǎn)品”與橫向“明權(quán)責(zé)、促公平”兩類補(bǔ)償深度融合，加快構(gòu)建縱向保障有力、橫向協(xié)同有序、權(quán)責(zé)利相匹配的縱橫結(jié)合綜合補(bǔ)償制度。通過這一制度安排，能夠全面覆蓋不同生態(tài)功能重要區(qū)域和不同類型生態(tài)系統(tǒng)，有效統(tǒng)籌財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付與跨區(qū)域橫向資金補(bǔ)償，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)的成本投入與產(chǎn)出的綜合惠益，在不同行政區(qū)域和不同利益相關(guān)者之間實(shí)現(xiàn)更加公平、科學(xué)的分配，真正讓保護(hù)者不吃虧、受益者盡其責(zé)。
 

　　(二)補(bǔ)償資金的綜合，旨在破解資金分散、使用碎片、政策疊加效應(yīng)不明顯的問題
 

　　長(zhǎng)期以來，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境等部門依據(jù)職責(zé)事權(quán)分別安排補(bǔ)償資金，較難形成合力。生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)暮诵囊笾?，就是依法穩(wěn)步推進(jìn)不同渠道、不同層級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的統(tǒng)籌整合與優(yōu)化配置，在保持現(xiàn)有資金渠道相對(duì)穩(wěn)定的前提下，賦予地方政府更大的資金安排自主權(quán)，推動(dòng)“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水”的集中使用模式。在這方面，部分地區(qū)的先行試點(diǎn)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如，福建省按比例統(tǒng)籌整合了發(fā)改、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等9個(gè)部門20個(gè)與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專項(xiàng)資金，設(shè)立綜合性生態(tài)補(bǔ)償資金池，依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成效、生態(tài)產(chǎn)品供給能力提升情況等因素，針對(duì)突出環(huán)境問題、關(guān)鍵生態(tài)領(lǐng)域和發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)統(tǒng)籌策劃項(xiàng)目實(shí)施，有效破解了單要素補(bǔ)償中部門各自為政、補(bǔ)償對(duì)象交叉重疊、資金使用績(jī)效不高等現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)了從“撒胡椒面”到“精準(zhǔn)滴灌”、從“零敲碎打”到“協(xié)同發(fā)力”的轉(zhuǎn)變，為各地推進(jìn)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌整合提供了可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，補(bǔ)償資金的綜合，既是提升財(cái)政資金使用效益的現(xiàn)實(shí)需要，也是推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從“分錢思維”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
 

　　(三)補(bǔ)償方式的綜合，旨在打通保護(hù)與發(fā)展的市場(chǎng)通道
 

　　雖然生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度日益健全，但保護(hù)者“端著金飯碗討飯”、受益者“搭便車”消費(fèi)生態(tài)產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)困境依然存在。生態(tài)綜合補(bǔ)償把補(bǔ)償資金作為撬動(dòng)區(qū)域綠色發(fā)展的種子資金和引導(dǎo)資金，深度融入生態(tài)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》第一百一十一條明確規(guī)定，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種方式。比如，支持生態(tài)優(yōu)勢(shì)地區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)；支持用水權(quán)、碳匯權(quán)益等市場(chǎng)化交易；支持發(fā)展區(qū)域公用品牌培育、綠色有機(jī)認(rèn)證、地理標(biāo)志產(chǎn)品打造等；支持拓寬金融賦能通道，推廣綠色金融產(chǎn)品，為市場(chǎng)化補(bǔ)償創(chuàng)造條件。通過補(bǔ)償方式的多元化拓展，推動(dòng)保護(hù)者從單純依靠財(cái)政輸血轉(zhuǎn)向通過生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)、權(quán)益交易分紅、綠色金融支持等渠道獲得可持續(xù)收益，讓“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則在市場(chǎng)機(jī)制中得到有效體現(xiàn)，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。
 

　　三、分類落實(shí)生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)木唧w措施與發(fā)展要求
 

　　推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償不能“一刀切”，還需針對(duì)不同生態(tài)功能區(qū)的資源稟賦、發(fā)展瓶頸和功能定位，實(shí)施差異化“綜合”策略。
 

　　(一)重要水源區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)
 

　　在生態(tài)綜合補(bǔ)償框架下，要增加以流域?yàn)橹攸c(diǎn)的地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同性。大江大河生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以長(zhǎng)江、黃河干流為突破口，落實(shí)“統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的要求，中央層面建立統(tǒng)一的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)一核算各省出資或受償金額，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益省際合理橫向轉(zhuǎn)移。新安江、潮白河等既有跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，需與時(shí)俱進(jìn)豐富補(bǔ)償要素，推動(dòng)補(bǔ)償協(xié)議由短期向長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變，形成穩(wěn)定可預(yù)期的利益共享和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)跨界監(jiān)測(cè)斷面水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好。重要湖泊生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重在協(xié)作共治，沿湖省份通過簽訂生態(tài)保護(hù)合作協(xié)議，開展聯(lián)防共治，實(shí)現(xiàn)湖泊生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)與恢復(fù)。飲用水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重在打通利益聯(lián)結(jié)通道，在縱向補(bǔ)償兜底的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化橫向協(xié)作，推動(dòng)在資金補(bǔ)償之外拓展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、綠色科技成果轉(zhuǎn)化等多元協(xié)作形式，促進(jìn)水源區(qū)與受水區(qū)互利共贏、協(xié)同發(fā)展。強(qiáng)化水生生物資源保護(hù)，推動(dòng)開展?jié)O業(yè)資源整體性修復(fù)。
 

　　(二)自然保護(hù)地強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)下的生態(tài)利用
 

　　《生態(tài)環(huán)境法典》第三編生態(tài)保護(hù)編中專設(shè)“自然保護(hù)地”一節(jié)，明確國(guó)家實(shí)行自然保護(hù)地分類分級(jí)管理。自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園。自然保護(hù)區(qū)和自然公園分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)。如何平衡生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善的關(guān)系，一直是以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)。此類區(qū)域的生態(tài)綜合補(bǔ)償，要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度利用。財(cái)政縱向補(bǔ)償資金應(yīng)主要用于兜底管護(hù)運(yùn)行成本、生態(tài)移民安置和基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，在一般控制區(qū)和外圍過渡地帶，依法依規(guī)開展經(jīng)營(yíng)性開發(fā)活動(dòng)，分區(qū)分類制定準(zhǔn)入清單，明確準(zhǔn)入的業(yè)態(tài)、項(xiàng)目類型、提出管控要求，比如可劃出適當(dāng)區(qū)域推動(dòng)生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、科考科普等融合發(fā)展，支持自然保護(hù)地內(nèi)原有居民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及自然保護(hù)地周邊居民、企業(yè)等積極參與自然保護(hù)地保護(hù)，規(guī)范開展生產(chǎn)生活活動(dòng)，比如上述主體可參與提供與自然保護(hù)地保護(hù)目標(biāo)相一致的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。讓保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、周邊村集體和原住民成為生態(tài)利用的直接受益者，從“看護(hù)者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;守護(hù)者”。
 

　　(三)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)強(qiáng)調(diào)因地制宜綠色發(fā)展
 

　　重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)往往同時(shí)享受國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和較多的重要生態(tài)環(huán)境要素分類補(bǔ)償，推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償在這一區(qū)域顯得尤為重要和迫切，“綜合”的重點(diǎn)在于發(fā)揮政策疊加效應(yīng)“促發(fā)展、增動(dòng)能”。在落實(shí)好國(guó)家縱向轉(zhuǎn)移支付、保障基層政府基本財(cái)力與公共服務(wù)供給水平的前提下，依法賦予這些地區(qū)更大的資金整合使用權(quán)，推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等一般性資金與森林、草原、濕地等分類補(bǔ)償資金在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌安排、集中使用，投向制約區(qū)域綠色發(fā)展的關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)。一是補(bǔ)齊交通物流、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施短板，打通生態(tài)產(chǎn)品出山入市的“最初一公里”與“最后一公里”；二是提升教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)水平，讓基層干部和群眾安心扎根、安居樂業(yè)；三是培育與生態(tài)功能定位相契合的特色優(yōu)勢(shì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)。通過持續(xù)優(yōu)化發(fā)展條件、改善營(yíng)商環(huán)境，逐步扭轉(zhuǎn)“人才外流、資本觀望”的被動(dòng)局面，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)資本下鄉(xiāng)興業(yè)，推動(dòng)這些地區(qū)從“依賴外部輸血維持運(yùn)轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)向“依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)發(fā)展”，真正走出一條生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰的綠色發(fā)展之路。
 

　　四、健全完善生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)囊乇Ｕ吓c多贏機(jī)制
 

　　充分調(diào)動(dòng)各方面參與生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)姆e極性是關(guān)鍵，應(yīng)著力在四個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力。一是從需求側(cè)培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。支持發(fā)展就業(yè)容量大的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，壯大一批縣域支柱性生態(tài)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)，做精生態(tài)品牌，強(qiáng)化品牌營(yíng)銷，擴(kuò)大品牌知名度和社會(huì)影響力，根據(jù)實(shí)際出臺(tái)青年回鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好人才儲(chǔ)備，引導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)戶合作，讓農(nóng)民切實(shí)享受到產(chǎn)業(yè)增值的收益。二是從供給端幫扶生態(tài)保護(hù)主體。用好生態(tài)護(hù)林員等公益性崗位吸納群眾就地就業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)種養(yǎng)、旅游服務(wù)等技能培訓(xùn)，將補(bǔ)償資金與保護(hù)成效掛鉤，對(duì)貢獻(xiàn)突出的集體和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。三是為資源環(huán)境要素進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造條件。加快自然資源確權(quán)登記，推進(jìn)用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易，在依法依規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，推廣綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)。四是為社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)開渠引路，明確鼓勵(lì)引導(dǎo)與自然資源利用密切相關(guān)的企業(yè)和其他社會(huì)資本建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。
 

　　落實(shí)好生態(tài)綜合補(bǔ)償，關(guān)鍵在于做好經(jīng)營(yíng)，既要投資于物，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，夯實(shí)綠色發(fā)展的硬件根基，也要投資于人，提升保護(hù)主體的技能素養(yǎng)和發(fā)展能力，更要運(yùn)用法治思維筑牢制度根基，久久為功，持續(xù)發(fā)力，才能真正把區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綠色發(fā)展勝勢(shì)。
 

　　(作者劉桂環(huán) 系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任)
 

　　原標(biāo)題：推動(dòng)生態(tài)綜合補(bǔ)償行穩(wěn)致遠(yuǎn)譜寫綠色發(fā)展時(shí)代新篇——《推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償實(shí)施方案》專家解讀文章之一