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2026年2月，新《供水條例》的正式出臺(tái)，推動(dòng)供水行業(yè)的底層邏輯深刻重構(gòu)，引導(dǎo)行業(yè)回歸本質(zhì)。在政府由“管理導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“責(zé)任導(dǎo)向”的背景下，供水企業(yè)如何在新的責(zé)、權(quán)、利格局中找到自己的位置？如何在公益與市場(chǎng)間找到發(fā)展新機(jī)？
3月26日，在由E20環(huán)境平臺(tái)·供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟主辦的“新供水條例時(shí)代的行業(yè)應(yīng)對(duì)與協(xié)同進(jìn)階”閉門(mén)夜話上，E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、研究院院長(zhǎng)傅濤圍繞新《供水條例》發(fā)表系統(tǒng)性看法，為供水行業(yè)在新的責(zé)任框架下找準(zhǔn)定位、爭(zhēng)取資源、拓展空間提供了清晰路徑。
01.回歸行業(yè)本質(zhì)，厘清政企邊界
傅濤指出，1994年分稅制改革和1998年出臺(tái)的《城市供水價(jià)格管理辦法》是中國(guó)供水行業(yè)發(fā)展史上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。早期供水公司多為純國(guó)有事業(yè)單位，高度依賴于地方政府的支持與管轄。1994年分稅制改革實(shí)施后，地方財(cái)政收入上移中央，可支配財(cái)力下降，削弱了地方政府對(duì)供水等市政公用事業(yè)的投資能力。1998年，《城市供水價(jià)格管理辦法》的出臺(tái)，要求供水企業(yè)通過(guò)水費(fèi)收入來(lái)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)平衡，地方財(cái)政資金對(duì)于供水企業(yè)的常規(guī)性補(bǔ)助也隨之取消。
然而，水價(jià)調(diào)整受社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用戶承受力等復(fù)雜因素的制約，調(diào)價(jià)機(jī)制短期內(nèi)無(wú)法真正理順，“水價(jià)倒掛”漸成為行業(yè)普遍現(xiàn)象，企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)面臨很大壓力。供水行業(yè)自身的體制機(jī)制尚未驗(yàn)證成熟便過(guò)早地進(jìn)入了自主生存的市場(chǎng)之中，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題不斷積累，發(fā)展空間嚴(yán)重受限。在新時(shí)代的要求下，如供水行業(yè)依舊沿用原有模式將非常吃力。
新《供水條例》的發(fā)布則是幫助供水行業(yè)回歸本質(zhì)并厘清定位，為構(gòu)建健康、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的行業(yè)新格局奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，其意義深遠(yuǎn)而積極。在此框架下，條例對(duì)政府和企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界作出了清晰劃分，明確了各自的角色定位。
(1)政府角色轉(zhuǎn)變：從“管理”到“責(zé)任”
傅濤指出，新《供水條例》與以往條例有本質(zhì)區(qū)別。過(guò)去的條例類似于一種“管理?xiàng)l例”，核心在于明確主管部門(mén)的管理權(quán)限與禁止事項(xiàng)；而本次條例實(shí)際上是“責(zé)任條例”，將政府的責(zé)任置于首位。
在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)之下，安全韌性已成為國(guó)家發(fā)展的重要基石。面對(duì)外部環(huán)境的不確定性，民生安全始終是人民政府必須牢牢守住的“基本盤(pán)”。供水安全作為公共安全的重要組成部分，涉及公安、應(yīng)急、消防、衛(wèi)健等多個(gè)部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，唯有地方政府才能有效統(tǒng)籌資源、組織力量，真正“鎖死安全關(guān)”。
過(guò)去，供水公司承擔(dān)了部分本應(yīng)由政府履行的兜底職能，導(dǎo)致企業(yè)壓力較大。新條例明確了政府在安全、投資、監(jiān)管等方面的主要責(zé)任，企業(yè)的角色也將隨之調(diào)整。傅濤認(rèn)為，供水企業(yè)應(yīng)樹(shù)立正確定位，既不能“不把自己當(dāng)回事”，錯(cuò)失政策機(jī)遇；也不能“太把自己當(dāng)回事”，承攬一切責(zé)任。
(2)企業(yè)定位明晰：確立運(yùn)營(yíng)服務(wù)主體地位
新條例將供水單位明確定位為“運(yùn)營(yíng)服務(wù)”主體，這意味著，供水企業(yè)的法定職責(zé)聚焦于設(shè)施建成后的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、服務(wù)保障，而不再被默認(rèn)為投資責(zé)任方。
在合作模式上，條例明確供水主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)與供水單位簽訂運(yùn)營(yíng)服務(wù)協(xié)議等方式，明確供水有關(guān)服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、要求以及服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等事項(xiàng)。這為政企合作預(yù)留了靈活空間，允許地方政府與企業(yè)自主約定合作方式。同時(shí)，條例也并未禁止供水企業(yè)投資。也就是說(shuō)，若地方有需求、企業(yè)具備能力，條例仍允許供水企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等方式參與投資。
針對(duì)爭(zhēng)議較大的二次供水設(shè)施接管與運(yùn)營(yíng)難題，傅濤進(jìn)一步作出闡釋。新條例授權(quán)供水企業(yè)統(tǒng)一負(fù)責(zé)居民住宅二次供水設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，將業(yè)主的設(shè)施所有權(quán)與供水企業(yè)的運(yùn)營(yíng)權(quán)作出區(qū)分，并明確了縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)二次供水設(shè)施改造及移交工作中的組織責(zé)任。因此，供水企業(yè)可采取“產(chǎn)權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)分離”的方式，重點(diǎn)做好運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，避免因產(chǎn)權(quán)歸屬而陷入管理困局。并應(yīng)配合政府進(jìn)一步確定科學(xué)合理的接管節(jié)奏，降低“一攬子接收”帶來(lái)的成本壓力與管理風(fēng)險(xiǎn)。
02.三路并進(jìn)解困局，多元賦能促發(fā)展
傅濤認(rèn)為，新條例再次強(qiáng)調(diào)了供水的公益屬性，這與黨的二十大及二十屆三中全會(huì)的精神一脈相承。公益屬性意味著供水企業(yè)不能以盈利最大化為目標(biāo)，基礎(chǔ)公共服務(wù)部分只能維持“保本微利”，甚至要做好非盈利的準(zhǔn)備，但這并不代表供水企業(yè)可以長(zhǎng)期虧損運(yùn)營(yíng)。
為促進(jìn)行業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展，可通過(guò)以下三條通道尋求突破：
(1)打通價(jià)格堵點(diǎn)，倡導(dǎo)公平負(fù)擔(dān)并探索彈性空間
傅濤建議，核心城市區(qū)域應(yīng)盡可能地通過(guò)科學(xué)、合理的水價(jià)調(diào)整疏通成本壓力，遵循覆蓋成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)的原則，留出價(jià)格空間。此外，他還對(duì)公共服務(wù)的均等化作出了更科學(xué)合理的闡釋，對(duì)供水成本的靈活認(rèn)定提出了新思路。
傅濤表示，供水服務(wù)的公平性不應(yīng)表現(xiàn)為統(tǒng)一低價(jià)，而應(yīng)基于成本覆蓋、合理回報(bào)的原則，合理提高名義價(jià)格，并通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別困難群體實(shí)施定向減免，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“公平負(fù)擔(dān)”。不同用戶群體存在較大的貧富差距，若簡(jiǎn)單實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格，實(shí)際上可能導(dǎo)致低收入群體為高收入群體分擔(dān)了成本。并且隨著智能化、數(shù)據(jù)化等技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)前已具備精細(xì)化識(shí)別用戶基本情況的能力。供水企業(yè)可積極探索差異化水價(jià)政策，打破傳統(tǒng)的“一刀切”模式，重新定義新時(shí)代下公共服務(wù)的公平化內(nèi)涵。
值得注意的是，條例在成本認(rèn)定方面留有一定彈性空間，供水企業(yè)可以結(jié)合實(shí)際情況有效把握，例如：農(nóng)村供水價(jià)格、二次供水電費(fèi)可采取更為靈活的處理方式；對(duì)于居民二次供水設(shè)施，供水企業(yè)可以盡可能輕的資產(chǎn)形式納入成本，從而減少企業(yè)資產(chǎn)負(fù)擔(dān)，降低水價(jià)調(diào)整壓力；對(duì)于非居民的調(diào)壓調(diào)蓄設(shè)施，條例明確規(guī)定其運(yùn)維費(fèi)用不得計(jì)入成本，供水企業(yè)可通過(guò)協(xié)商定價(jià)提高議價(jià)能力。
(2)爭(zhēng)取中央財(cái)政，破解資金困局
對(duì)于水價(jià)難以調(diào)整到位的情況，條例明確了地方人民政府的補(bǔ)償責(zé)任。供水企業(yè)可以此為依據(jù)，與地方政府建立常態(tài)化的成本監(jiān)審與補(bǔ)貼銜接機(jī)制。然而，地方財(cái)政日益緊張的現(xiàn)狀不可回避，恐難以承受供水高質(zhì)量發(fā)展所需的大量投入。
“資金不足可以向中央爭(zhēng)取，地方具備承受能力的可以調(diào)整水價(jià)，調(diào)整不了的，更需要中央支持。”傅濤表示，中央政府具備更強(qiáng)的財(cái)政能力，在當(dāng)前國(guó)家安全與發(fā)展的大局下，供水安全作為基礎(chǔ)保障，符合中央財(cái)政的投向。新條例強(qiáng)調(diào)了地方政府的主體責(zé)任和主導(dǎo)作用，地方政府應(yīng)主動(dòng)組織資源、策劃項(xiàng)目，供水企業(yè)也應(yīng)發(fā)揮專業(yè)角色做好配合，積極向中央爭(zhēng)取政策性資金。
(3)探索增值業(yè)務(wù)，挖掘多元要素價(jià)值
公益屬性≠做公益，供水企業(yè)雖承擔(dān)公共服務(wù)職能，但仍保持企業(yè)性質(zhì)。為實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)營(yíng)，供水企業(yè)可以通過(guò)拓展增值服務(wù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。除了礦泉水、凈水設(shè)備等常見(jiàn)增值業(yè)務(wù)以外，農(nóng)村供水以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等新興領(lǐng)域也值得關(guān)注。
條例強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，但并未規(guī)定“城鄉(xiāng)同價(jià)”。傅濤指出，農(nóng)村供水是一片新藍(lán)海。農(nóng)村供水缺乏定價(jià)規(guī)則，存在較大的議價(jià)空間，企業(yè)可積極布局，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)供水與其他產(chǎn)業(yè)資源。
隨著智能化的推進(jìn)，供水企業(yè)掌握著海量用戶用水?dāng)?shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)不僅是運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，更是具有商業(yè)價(jià)值的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，可用于消費(fèi)習(xí)慣分析、精準(zhǔn)服務(wù)、跨界合作等，成為企業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。供水企業(yè)應(yīng)抓住戶表改造契機(jī)，構(gòu)建高質(zhì)量數(shù)據(jù)集，實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值延伸。
03.把握政策窗口期，主動(dòng)作為搶先機(jī)
傅濤強(qiáng)調(diào)，新條例以原則性規(guī)定為主，為行業(yè)留出了一定的可操作空間。當(dāng)前正處于“關(guān)鍵過(guò)渡期”，供水行業(yè)需主動(dòng)作為，協(xié)同發(fā)力，共同爭(zhēng)取政策紅利。
傅濤建議，由E20環(huán)境平臺(tái)·供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟牽頭，主動(dòng)開(kāi)展解讀工作，基于行業(yè)宏觀視角正確看待條例的相關(guān)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，發(fā)布《供水條例二十講》，進(jìn)一步明晰條例中未明確的內(nèi)容，以行業(yè)共識(shí)搶占先機(jī)，指引行業(yè)發(fā)展方向，并影響后續(xù)政策走向。此外，聯(lián)盟還將積極宣傳政府責(zé)任歸位、公平負(fù)擔(dān)、合理收益三大核心理念，保障行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
原標(biāo)題：傅濤：新條例下的本質(zhì)回歸與責(zé)任歸位，三條通道激活供水發(fā)展新機(jī)
