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全國(guó)碳市場(chǎng)自2021年正式啟動(dòng)以來(lái)，已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心政策工具。隨著市場(chǎng)建設(shè)逐步深化，推動(dòng)碳配額有償分配成為激活市場(chǎng)機(jī)制、助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。近期，生態(tài)環(huán)境部明確提出“逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的碳配額分配方式”，標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)將邁入新階段。
有償分配的政策邏輯與必要性
有償分配不僅是完善全國(guó)碳市場(chǎng)、穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)行的必然選擇，更是引導(dǎo)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。
全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)遵循漸進(jìn)式路徑，前期以免費(fèi)分配為主，為市場(chǎng)平穩(wěn)起步奠定了基礎(chǔ)。然而，免費(fèi)分配在激發(fā)企業(yè)減排動(dòng)力方面存在局限，市場(chǎng)流動(dòng)性不足問題也逐步顯現(xiàn)。引入有償分配有助于從根本上改善這一局面。當(dāng)企業(yè)需要通過付費(fèi)(如拍賣、定價(jià)出售等方式)獲取部分配額時(shí)，其減排責(zé)任意識(shí)將顯著增強(qiáng)。企業(yè)會(huì)主動(dòng)尋求節(jié)能減排的技術(shù)與管理手段，以降低碳排放，減少購(gòu)買配額的成本。同時(shí)，有償分配增加了市場(chǎng)交易頻次，為市場(chǎng)注入了新的流動(dòng)性，有助于形成真實(shí)反映碳排放稀缺性的碳價(jià)格。
隨著全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展壯大，碳配額的供需和價(jià)格將面臨日益復(fù)雜的環(huán)境。完全免費(fèi)分配的模式下，碳市場(chǎng)容易出現(xiàn)過度波動(dòng)，但缺乏穩(wěn)定市場(chǎng)的必要手段。具體而言，當(dāng)市場(chǎng)預(yù)期配額緊張時(shí)，配額短缺企業(yè)“扎堆購(gòu)買”，而盈余企業(yè)可能“惜售”，進(jìn)一步加劇供需失衡，推動(dòng)碳價(jià)格過度上漲；反之，若市場(chǎng)配額過剩，碳價(jià)格則持續(xù)低迷。有償分配為穩(wěn)定碳價(jià)提供了有力手段。一方面，主管部門可以根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行情況，適時(shí)調(diào)整有償分配的數(shù)量和頻率，靈活調(diào)節(jié)市場(chǎng)配額供給，從而避免碳價(jià)格過度波動(dòng)。另一方面，有償分配形成的一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格，為二級(jí)市場(chǎng)提供重要參考，有助于引導(dǎo)市場(chǎng)參與者形成合理的價(jià)格預(yù)期，減少因信息不對(duì)稱和市場(chǎng)投機(jī)導(dǎo)致的價(jià)格大幅波動(dòng)。
有償分配能夠?yàn)樨?cái)政綠色改革提供資金支持，進(jìn)而資助低碳技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)離不開低碳技術(shù)的研發(fā)與廣泛應(yīng)用，而這需要大量資金投入。從資金籌集角度看，有償分配將形成一筆可觀的財(cái)政收入，可以用于低碳技術(shù)研發(fā)、示范與推廣項(xiàng)目。通過財(cái)政資金的引導(dǎo)，能夠撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入低碳技術(shù)領(lǐng)域，形成多元化的投入格局，激勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)開展綠色低碳前沿技術(shù)研究。在技術(shù)應(yīng)用推廣階段，資金可補(bǔ)貼企業(yè)采用低碳技術(shù)，從而降低企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)的成本，加速技術(shù)的商業(yè)化進(jìn)程。這將有助于提升我國(guó)低碳技術(shù)水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)。
有償分配的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與基礎(chǔ)
從國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，有償分配大多選擇“循序漸進(jìn)”的發(fā)展路徑，其功能定位隨市場(chǎng)發(fā)展而動(dòng)態(tài)演進(jìn)。全國(guó)碳市場(chǎng)通過前期探索與規(guī)則構(gòu)建，已具備引入有償分配的現(xiàn)實(shí)條件。
碳市場(chǎng)建設(shè)初期，免費(fèi)分配具有更高的企業(yè)支持度和社會(huì)接受度，因此有償分配大多選擇“循序漸進(jìn)、逐步完善”的發(fā)展路徑。有償分配的碳配額來(lái)源和占比，根據(jù)各個(gè)碳市場(chǎng)的成熟度和需求而調(diào)整，一般逐步提高有償分配的比例。有償分配可以采用拍賣或定價(jià)出售，其中拍賣占主導(dǎo)，且多數(shù)采用統(tǒng)一價(jià)格單輪密封拍賣。由于設(shè)置底價(jià)有助于增強(qiáng)市場(chǎng)信心和價(jià)格穩(wěn)定，有底價(jià)拍賣的方式較為普遍。有償分配收入的管理往往采取設(shè)立專項(xiàng)基金或納入政府一般預(yù)算管理，主要用于碳市場(chǎng)能力建設(shè)、低碳技術(shù)研發(fā)、市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制等方面。
從國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，有償分配的功能定位隨市場(chǎng)發(fā)展而動(dòng)態(tài)演進(jìn)，包括配額分配、市場(chǎng)穩(wěn)定、流動(dòng)性激活、履約保障等多重目標(biāo)。有償分配作為配額分配的基礎(chǔ)方法，最常見的功能是實(shí)現(xiàn)配額初始分配的市場(chǎng)化。歐盟碳市場(chǎng)是典型代表，有償分配將取代免費(fèi)分配成為初始配額分配的主要方法。有償分配提供了一種穩(wěn)定碳配額供需和價(jià)格的手段，可以起到市場(chǎng)穩(wěn)定的作用。北京碳試點(diǎn)開展的有償分配，主要就是作為市場(chǎng)供需、市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)節(jié)手段。有償分配還被作為激發(fā)市場(chǎng)流動(dòng)性和保障履約的手段。美國(guó)加州碳市場(chǎng)通過委托拍賣，試圖提升市場(chǎng)活躍度與價(jià)格傳導(dǎo)效率；上海碳試點(diǎn)“定向+加價(jià)”的履約保障類拍賣，確保配額缺口企業(yè)能夠獲得配額，避免因市場(chǎng)惜售導(dǎo)致的履約風(fēng)險(xiǎn)。
全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)已取得顯著進(jìn)展，為引入有償分配奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行條例》第9條規(guī)定“根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求逐步推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的分配方式”，這為全國(guó)碳市場(chǎng)開展有償分配提供了明確的政策依據(jù)?？嘏牌髽I(yè)經(jīng)過參與碳市場(chǎng)的實(shí)踐，碳資產(chǎn)管理意識(shí)顯著增強(qiáng)，為有償分配提供了多元化的需求。此外，全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化升級(jí)，能夠有效保障有償分配工作的順利實(shí)施。
穩(wěn)步有序推進(jìn)有償分配工作
基于有償分配的理論和實(shí)踐，全國(guó)碳市場(chǎng)也應(yīng)遵循“循序漸進(jìn)、逐步完善”的原則，逐次發(fā)揮有償分配在穩(wěn)定市場(chǎng)供需、推動(dòng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、提高流動(dòng)性、激勵(lì)企業(yè)減排、支持低碳轉(zhuǎn)型的作用。在收入管理上注重多部門協(xié)作，在收入使用上側(cè)重推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型。
在引入有償分配之初應(yīng)選擇有償分配比例低、簡(jiǎn)單易行的方案，力圖發(fā)揮穩(wěn)定市場(chǎng)供需與價(jià)格的作用。初期在免費(fèi)配額適度從緊的基礎(chǔ)上進(jìn)行有償分配，實(shí)際是以拍賣方式提供額外的配額供給，通過設(shè)置拍賣底價(jià)或觸發(fā)機(jī)制，可以起到市場(chǎng)穩(wěn)定的作用，以避免免費(fèi)配額過?；蚩偱漕~不足的情況。有償分配的碳配額的數(shù)量，可以根據(jù)配額發(fā)放量與實(shí)際排放量之間潛在盈虧范圍來(lái)設(shè)定。全國(guó)碳市場(chǎng)基于碳強(qiáng)度進(jìn)行配額分配，其特點(diǎn)是配額量會(huì)隨生產(chǎn)量而調(diào)整，因而配額分配盈虧幅度有限。2021、2022年度配額分別盈余147萬(wàn)噸、1298萬(wàn)噸，占配額發(fā)放總量的0.03%、0.25%。因此，基于全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展情況，初期有償分配比例可以設(shè)定在1%至3%之間。
有償分配的中期目標(biāo)是推動(dòng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、提高流動(dòng)性，主要措施是逐步提高有償分配比例和拍賣頻率。有償分配在初期比例的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大，并隨比例提高而同步增加拍賣頻率。為提高市場(chǎng)流動(dòng)性和活躍度，中期可以探索適時(shí)放開金融投資機(jī)構(gòu)參與拍賣。遠(yuǎn)期目標(biāo)是激勵(lì)企業(yè)減排、支持低碳轉(zhuǎn)型，將在較高比例有償分配下，設(shè)置行業(yè)差異化的有償占比，建立完善的市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制。隨著有償分配的占比上升，覆蓋行業(yè)在產(chǎn)能狀況、減排潛力、價(jià)格傳導(dǎo)、國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的差異性凸顯，有必要考慮制定行業(yè)差異化的有償分配占比。同時(shí)，考慮到碳價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和影響增大，應(yīng)在有底價(jià)拍賣基礎(chǔ)上建立完善的市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制，尤其是形成應(yīng)對(duì)碳價(jià)格過高的安全閥。
在引入有償分配后，全國(guó)碳市場(chǎng)還應(yīng)及時(shí)明確有償分配收入管理。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部等多部門組成聯(lián)合工作委員會(huì)，統(tǒng)籌指導(dǎo)有償分配的組織實(shí)施和收入管理，確保有償分配收入高效利用以支撐社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型，以推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
(武漢大學(xué)譚秀杰、華中科技大學(xué)王班班)
供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司
編輯 | 張韻晨
原標(biāo)題：全國(guó)碳市場(chǎng)推進(jìn)有償分配：激活市場(chǎng)機(jī)制助力“雙碳”目標(biāo) | 碳市場(chǎng)建設(shè)解讀?
