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繼3月初印發(fā)《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》后，PPP項(xiàng)目再迎重磅新規(guī)，引發(fā)業(yè)界熱議。
“PPP肯定還要繼續(xù)往前推進(jìn)，只是必須規(guī)范操作，而不能像過(guò)去那樣亂做。”日前，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》。此次發(fā)布的操作指引適用于所有PPP項(xiàng)目，包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)項(xiàng)目。不止如此，近期連發(fā)“PPP系列文”不僅彰顯了財(cái)政部鼓勵(lì)利用PPP模式補(bǔ)短板穩(wěn)增長(zhǎng)的決心，無(wú)疑也是對(duì)當(dāng)前略顯低迷的PPP市場(chǎng)的激勵(lì)和加持。
項(xiàng)目效果好不好，誰(shuí)說(shuō)了算？
PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是7年前國(guó)家大力推動(dòng)的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式。尤其是環(huán)保PPP項(xiàng)目集中，大量投資額動(dòng)輒十幾億元、多則上百億元的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)。由于PPP項(xiàng)目涉及投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和移交全生命周期過(guò)程，與之相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也復(fù)雜多樣。隨著環(huán)保項(xiàng)目從過(guò)去污染整治擴(kuò)大到生態(tài)建設(shè)范疇，曾經(jīng)的收費(fèi)機(jī)制也面臨新的難題。
對(duì)于投入PPP的企業(yè)而言，基建前期初始資金需求大，沉淀成本高，回報(bào)期長(zhǎng)，企業(yè)現(xiàn)金流壓力和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)更大。不少環(huán)境企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略上依然主要依靠資本助力進(jìn)行跑馬圈地，從快速擴(kuò)張進(jìn)一步獲得資本市場(chǎng)青睞。在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮也從2014年開(kāi)始，2017年出現(xiàn)退潮。鑒于前些年P(guān)PP在推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的一些亂象，PPP迎來(lái)了一場(chǎng)清查風(fēng)暴。
進(jìn)入2018年，部分環(huán)保企業(yè)危機(jī)浮現(xiàn)。一批單項(xiàng)污泥、污水垃圾處理環(huán)保項(xiàng)目被清理或暫停。而環(huán)保PPP模式的根本問(wèn)題就是政府沒(méi)有新的收費(fèi)渠道，而僅僅是用財(cái)政收入來(lái)支付環(huán)境治理項(xiàng)目，是不可持續(xù)的。作為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期物有所值的基礎(chǔ)，如何落實(shí)PPP項(xiàng)目績(jī)效顯得尤為迫切。
根據(jù)《操作指引》，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)，報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)審核。在建設(shè)期對(duì)社會(huì)資本的績(jī)效評(píng)價(jià)分為產(chǎn)出、效果、管理三項(xiàng)。尤為值得關(guān)注的是，在對(duì)新的PPP項(xiàng)目編制實(shí)施方案時(shí)，不再是“走過(guò)場(chǎng)”，績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系將成為實(shí)施方案內(nèi)容的“重頭戲”。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)負(fù)責(zé)日?？?jī)效監(jiān)控。編制PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)將年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報(bào)材料，一并報(bào)送財(cái)政部門(mén)審核。換言之，就是來(lái)考察PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中管得“嚴(yán)不嚴(yán)”，建成后用著“順不順”，結(jié)賬時(shí)掂量“值不值”。
3800億環(huán)保盛宴開(kāi)席在即
前述強(qiáng)烈信號(hào)的釋放，預(yù)示著2020年P(guān)PP環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)力勢(shì)在必行。今年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入決勝階段，七大標(biāo)志性污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等加快實(shí)施，投資空間進(jìn)一步釋放。在提供生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代，PPP模式仍是未來(lái)市場(chǎng)化機(jī)制的優(yōu)選之一。
從PPP項(xiàng)目投資金額走勢(shì)看，整體呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，迄今各地已錄入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目7093個(gè)，總投資20.42萬(wàn)億元。據(jù)第一財(cái)經(jīng)日前報(bào)道，從區(qū)域分布情況來(lái)看，貴州、廣東、安徽、山東、浙江五省項(xiàng)目數(shù)量占項(xiàng)目總數(shù)的34%，占總投資的14%。
在國(guó)家污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)日益加碼的形勢(shì)下，環(huán)保項(xiàng)目大多比較急迫，因此在清庫(kù)大限過(guò)后，環(huán)保類(lèi)PPP項(xiàng)目恢復(fù)推進(jìn)。從主要行業(yè)分類(lèi)情況來(lái)看，項(xiàng)目數(shù)量排名前5位的分別是城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、交通運(yùn)輸、環(huán)保。其中環(huán)保項(xiàng)目數(shù)量達(dá)757個(gè)，總投資3809億元的環(huán)保行業(yè)。
通常來(lái)看，一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)周期為18-24個(gè)月，而PPP項(xiàng)目大部分是自三年前開(kāi)始建設(shè)的，現(xiàn)在基本上都進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。如果說(shuō)，過(guò)去3-5年是大批項(xiàng)目走向落地的時(shí)期，《操作指引》則預(yù)示著PPP項(xiàng)目真正的經(jīng)營(yíng)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。財(cái)政部專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家唐川表示，在經(jīng)過(guò)多番整改之后，目前的PPP項(xiàng)目將更多地聚焦于重運(yùn)營(yíng)、重服務(wù)的領(lǐng)域。
如果說(shuō)這個(gè)版本是1.0版，未來(lái)一定會(huì)有2.0版和3.0版，從而推動(dòng)環(huán)保PPP實(shí)現(xiàn)螺旋式上升。這也與“回歸本源，收縮產(chǎn)業(yè)布局，打造關(guān)鍵環(huán)境技術(shù)設(shè)備和管理服務(wù)創(chuàng)新的核心競(jìng)爭(zhēng)”的環(huán)保企業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)不謀而合。未來(lái)更多競(jìng)爭(zhēng)將在技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新上，具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，以及項(xiàng)目能帶來(lái)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)收入的企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)。
